Los mecanismos de prevención y gestión de crisis bancarias

Zusammenfassung

La crisis económica iniciada en 2007 puso de manifiesto notorias debilidades en el régimen regulatorio de las entidades de crédito y ha motivado que se hayan acometido, a nivel global, importantes reformas institucionales y legislativas, impulsadas por organismos internacionales (el Comité de Basilea y el Consejo de Estabilidad Financiera en especial), con un marcado sesgo hacia la prevención de futuras crisis bancarias. En la Unión Europea estas reformas han dado lugar a los mayores requerimientos derivados de Basilea III (de capital, liquidez, gobernanza,…), incorporados al ordenamiento comunitario mediante un Reglamento y una Directiva (CRR/CRDIV); a un nuevo marco de resolución de entidades de crédito; y a la formación de la Unión Bancaria, con el establecimiento de un Mecanismo Único de Supervisión (MUS) y un Mecanismo Único de Resolución (MUR) para las entidades de la zona euro. El objeto de la Tesis es la revisión sistemática del entramado regulatorio e institucional que, en la Unión Europea y en España, tiene por finalidad, directa o indirectamente, la prevención y, en su caso, la gestión de crisis bancarias. Tras repasar los elementos esenciales que definen la actividad típica bancaria y que justifican la existencia de la regulación prudencial de las entidades de crédito, los mecanismos de prevención y gestión de crisis se presentan agrupados en tres grandes apartados. En un primer apartado se incluyen los que podríamos calificar como mecanismos genéricos de prevención, es decir, el extenso conjunto de normas cuya finalidad no es expresamente preventiva, sino el adecuado funcionamiento de las entidades. Se trata, en su mayor parte, de controles establecidos a distintos niveles. En unos casos ejercidos por la Administración, que tiene como principales instrumentos de intervención el régimen autorizatorio para el acceso a la actividad, los requerimientos mínimos de capital (el Pilar 1 de Basilea) y, singularmente, la supervisión prudencial que, tras la entrada en funcionamiento del MUS, ha pasado a ser ejercida por el Banco Central Europeo, en colaboración con las autoridades nacionales de supervisión. En otros casos, se trata de controles internos, establecidos conforme a las normas de buen gobierno exigibles a las entidades y referidos a las funciones de gestión de riesgos, cumplimiento normativo y auditoría interna. Otros, en fin, son controles externos, a cuyo fin se exige la recurrente auditoría legal de cuentas, la publicación de información financiera y la transparencia al mercado (el Pilar 3 de Basilea). Un segundo bloque lo forman los mecanismos específicos de prevención, referidos tanto a la planificación de la recuperación y la resolución, como a la adopción de medidas concretas, exigidas por el supervisor, crecientes en variedad e intensidad a medida que empeora la situación financiera de la entidad: las derivadas de la revisión supervisora (el Pilar 2 de Basilea) y las llamadas medidas de intervención temprana. El tercer apartado está referido a los mecanismos de gestión de crisis de entidades inviables. Junto al régimen concursal ordinario, que con ciertas especialidades continúa siendo de aplicación a los bancos, se ha regulado un nuevo procedimiento de resolución, de carácter administrativo, más expeditivo y preferible al concursal en presencia de un interés público que lo justifique, desarrollado por una autoridad de nueva creación (en la eurozona, la Junta Única de Resolución), investida de potestades que le permiten asignar pérdidas y disponer de los activos y pasivos de la entidad sin el consentimiento de accionistas y acreedores. Se trata, en suma, de un conjunto heterogéneo de medidas con las que se que intenta prevenir el surgimiento de situaciones de crisis y, en su caso, gestionar la resolución ordenada de las entidades inviables, preservando la estabilidad financiera, evitando el contagio y haciendo que los costes sean soportados por accionistas y acreedores antes que por los contribuyentes.