Ética aplicada a la gestión pública. Elementos programáticos y formativos desde la experiencia argentina

Resumen

El objetivo central de la presente tesis es esclarecer en qué sentidos pueden comprenderse una ética aplicada a la gestión pública, entendiendo bajo tal denominación la dimensión administrativa y la política –ambas en íntima conexión. Como toda ética aplicada, la ética en la gestión pública emerge a raíz de las prácticas y teorizaciones mismas del campo de la gestión pública. Cara a describir la constitución de dicho campo se apela a la distinción entre un desarrollo material del mismo –términos, relaciones, operaciones, etc.-, presente en las prácticas y normativas asociadas a la ética, y un momento formal, relativo a la constitución de la ética en la administración pública, como es su denominación tópica. Ambos momentos sin embargo han estado en íntima conexión. La comprensión de dicha conexión se visualiza mediante el concepto de nematología, tomado del materialismo filosófico de Gustavo Bueno. Con dicho concepto se pretende ilustrar cómo en la constitución material -por ejemplo en la elaboración normativa de códigos, leyes de ética, etc.-, se apelan a teorías, ideas, conceptos, etc., que vinculando temáticas de las ciencias políticas y de la administración, así como niveles de reflexividad moral, generan un campo de términos, relaciones y operaciones que cristaliza la tematización de la ética en infraestructuras normativas e institucionales. Aunque aplicada, se busca en la tesis un nivel de ética filosófica, por lo que se presta especial atención a la problemática de la fundamentación de la ética aplicada a la gestión pública, buscando en el análisis conceptual un apoyo para la aplicabilidad y el diseño de infraestructuras éticas. Esta fundamentación ética no será pues ajena al abordaje de la ética en las organizaciones públicas, siendo uno de los basamentos sobre los que edificar elementos conceptuales y prácticos para el buen gobierno y la buena administración. La ética aplicada a la gestión pública supone la incursión por los terrenos de la ética profesional, la ética organizacional, la ética política y la ética cívica. Cada uno de estos ámbitos incorpora desarrollos específicos. Pero en la presente tesis se apela al paradigma del juicio y la ejemplaridad (Arendt, Ferrara) con la finalidad de vehiculizar la problemática de la fundamentación con la cristalización de espacios de reflexión que permitan comprender la esencial dimensión de la conflictividad ética y su aporte a la formación de servidores públicos y cívica en general. En lo relativo al horizonte teórico de referencia, la presente tesis apela a la ética convergente del filósofo argentino Ricardo Maliandi. La misma permite situar la centralidad del análisis de la conflictividad que se irá desplegando a lo largo de todo el trabajo. De central importancia es la obra del referente español en ética pública Manuel Villoria Mendieta (en algunos trabajos con Agustín Izquierdo Sánchez). La obra de Mendieta permea los principales hitos del campo de la ética en la administración pública y sirve así de guía para la propuesta teórico-práctica que se busca. Puesto que la noción de conflictividad es esencial en el abordaje propuesto, se procede a la reinterpretación de problemas clásicos de la ética política en términos del análisis de la conflictividad propuesto por la ética convergente. Pero además se entra en polémica con la obra de Chantal Mouffe, que también asigna un lugar central a la conflictividad en la política. En sintonía a esta autora se encuentran W. Connolly y H. Arendt, con las distancias que son analizadas en este trabajo. Finalmente la misma noción de conflictividad es fundamental para comprender el desarrollo de un estilo de razonamiento moral postconvencional, siguiendo a L. Kohlberg y G. Lind. El razonamiento postconvencional es por su parte análogo al juicio reflexionante como lo comprende Arendt, a quien se le dedica un detenido análisis. La tesis tiene dos partes, no explicitadas como tales, que se desglosan en seis capítulos. La primera parte, capítulos primero a tercero y parte del cuarto, busca una aproximación más de tipo descriptivo. Se exploran referentes en el campo, modelos de gestión pública, temáticas centrales y su evolución histórica. La segunda parte, resto del capítulo cuarto al último capítulo, incurre en una reflexión más específicamente filosófica, prestando atención a los problemas de fundamentación, a la conformación de la ética política y su nexo con la cívica, así como al paradigma del juicio. No se ha establecido una distinción explícita entre ambas partes porque la estructuración en capítulos expresa mejor el desarrollo de las temáticas. Una de las motivaciones para tal situación estriba en que, como reza el subtítulo de la tesis, se buscan establecer programas de trabajo y formativos –tanto relativos a la formación en ética como a la formación del campo mismo- para futuros desarrollos en investigación-acción en la temática. El campo de la ética aplicada a la gestión pública es entendido como un campo en construcción, partiendo en el análisis de una noción intuitiva de “campo”, si bien se retoman elementos de la filosofía de Gustavo Bueno al respecto. Para dar una idea de los posibles desarrollos que el programa de investigación permitiría, cada capítulo cierra con un breve análisis de caso en el que se ponen a prueba elementos comprendidos en el mismo. Por capítulos se abordan las siguientes cuestiones. En el primer capítulo se esclarecen términos (ética, moral, etc.), señalando que la ética puede ser comprendida como tematización del ethos (Maliandi). Un ethos que se estructura en conflictos entre normas/principios y/o valores. Se establecen vínculos entre la concepción propuesta y otras visiones de la ética, esgrimiendo los conceptos y abordajes centrales en la disciplina. En especial se considera cómo la ética aplicada a la gestión pública incorpora elementos de ética profesional, en qué consiste una ética organizacional y el nexo que con la ética en la gestión pública tiene la ética cívica y la ética política. El capítulo busca delimitar sentidos de aplicabilidad, así como establecer los niveles de reflexión sobre la ética: reflexión moral, ética descriptiva, ética normativa y metaética. También en el capítulo, y como elemento central, se aborda la concepción del ethos en su conflictividad. Cara a visualizar el análisis de la conflictividad en una situación concreta de gestión pública, el capítulo concluye con el caso de la política pública diseñada por la Municipalidad de Córdoba para abordar el conflicto de los carreros. La intención es explicitar la conflictividad ética en la política pública, así como sugerir la potencia que la tematización ética tendría para la gestión pública. Los capítulos segundo y tercero abordan la constitución del campo de la ética aplicada a la gestión pública. El capítulo tercero lo hace enfocándose en las prácticas y normativas. Se toman ejemplos de España y Argentina, así como los abordajes que consideran los organismos multilaterales (ONU, OCDE, OEA, etc.) Uno de los focos del capítulo está en perfilar la diferencia entre normas morales, sociales y jurídicas, con la intención de sentar desde los casos mismos cómo en las prácticas normativas se suponen conceptos que han de ser precisados. También se sienta la noción de principio y su relevancia. Se atiende a nociones como interés común, bien común, servicio civil, etc. En el trasunto de la argumentación se esgrime la dificultad que tendría un abordaje enteramente jurídico –desde el positivismo jurídico- pues no permitiría comprender que las normas jurídicas no pueden fundarse a sí mismas. Comprender la constitución del campo de la ética en la gestión pública exige analizar cómo las prácticas éticas están atravesadas por dinámicas sociales. En el capítulo también se estudia la relevancia de la noción de mérito y de la profesionalización de la función pública como valores centrales en la conformación de las temáticas de la ética en la administración pública. En especial se rastrea el concepto de servicio público y su centralidad en la constitución material del campo. Se termina exponiendo como caso la infraestructura ética en construcción en la República Argentina. El capítulo tercero por su parte se centrará en el análisis de la presencia de la tematización ética en los modelos de gestión pública: modelo burocrático, Nueva Gestión Pública, enfoque de las políticas públicas y modelo de la gobernanza. Tomando en cuenta las concepciones éticas en estos modelos, así como la infraestructura normativo-institucional, se procede al análisis del caso de la Ley de ética en Argentina, proyectando cómo se conformó dicha ley así como las propuestas de modificación actuales mediante la potencia de análisis que la noción de nematología ofrece. Las nematologías concretan elementos materiales y formales, así como retazos de saberes científicos y de suposiciones filosóficas. El capítulo cuarto aborda la constitución formal del campo de la ética aplicada a la gestión pública, señalando cómo el mismo usualmente se registró como ética en la administración pública. Se exploran algunos referentes en el terreno: Friederikson, Cooper, Rohr, Villoria Mendieta, etc. También se hace una descripción de sus temáticas centrales, así como la consideración histórica de su evolución. En este capítulo, y tomando como referencia el modelo de fundamentación que ofrecen Villoria Mendieta e Izquierdo Sánchez, se explora la problemática de la fundamentación ética, en especial en lo relativo a la ética aplicada. El capítulo pretende una aproximación al problema sentando las bases para lo que se denomina fundamentación in media res. Fundamentación que permitiría la composibilidad de diversos estilos de fundamentación y es plenamente articulable con el paradigma del juicio, en tanto este también es una instancia de fundamentación. En base a la distinción entre una dimensión fundamentadora y una dimensión crítica de la razón práctica (Maliandi) se explora en el capítulo la conexión entre fundamentación y abordaje de la conflictividad. También en el capítulo se perfila el sentido de la racionalidad ética, comprendida bajo la noción que de la misma se fragua Fernando Broncano. Se busca aproximar esta noción a una noción relevante para la ética aplicada a la gestión pública. Aunque se trata de un abordaje propio de la metaética, y en la tesis se apela en especial a la obra de Mar Cabezas, comprender el lugar de la emocionalidad en el proceso de argumentación moral es central por una doble cuestión: el paradigma del juicio y su noción de espectador, así como la comprensión de los enfoques en políticas públicas. La conexión de los momentos fundamentadores y metaéticos con la aplicación permite comprender cómo el diseño de herramientas de gestión ética ambos juegan un papel creativo. Se ejemplifica lo mismo con el análisis del caso de la infraestructura ética en la Municipalidad de Córdoba, Argentina. El quinto capítulo cristaliza elementos conceptuales como los analizados en la tematización del buen gobierno y la buena administración pública. Se atienden a elementos centrales en la tematización del ethos de las instituciones públicas, y por lo mismo cómo una ética organizacional puede ayudar a los logros de una buena gobernanza. Se exploran al efecto diversas herramientas de gestión ética, como los códigos de ética y los marcos de integridad (Villoria Mendieta). El capítulo, extenso, abarca también la tematización política y cívica. Apoyándose en la concepción agonística de la política (Mouffe) - distanciándose de la misma en lo tocante a la construcción de identidades políticas- se analiza la conflictividad política. Primero en su generalidad: la conflictividad misma entre ética y política y la necesidad de sostener dicha conflictividad como un horizonte de producción ético de la política. Segundo en el abordaje de dos grandes problemáticas de la ética política: el problema de las manos sucias y el problema de las múltiples manos. En la dirección analítica se procede a perfilar la complejidad de nexos y plexos de conflictividad para entender las múltiples dimensiones de la responsabilidad –jurídica, moral y política- atendiendo también a la clásica distinción weberiana entre una ética de la responsabilidad y una ética de la convicción. En el capítulo, el más extenso de la tesis, se aborda también la cuestión de qué tipo de ethos cívico es necesario sostener en una concepción conflictualista de la política y el espacio público. Se apoya mucho la reflexión en la obra de William Connolly. La idea de fondo es que el modelo agonístico visto desde la ética conduce al ethos de la pluralización, y es convergente con la ética convergente, valga la redundancia. El capítulo concluye con el análisis del caso de infraestructura ética del Paraguay, bajo la lógica de la gobernanza ética en las instituciones públicas. El sexto y último capítulo pretende una cierta acrobacia que articula elementos empíricos de la psicología moral (la teoría kohlbertiana de los niveles de desarrollo del juicio moral) y de las herramientas de gestión por competencias con la teoría política y moral implícita al paradigma del juicio. La acrobacia se sostiene en lo siguiente: tanto el paradigma del juicio (Arendt, Ferrara) como la psicología moral (Kohlberg, Lind) conceden al conflicto (deonto-axiológico) un lugar central. En el primer caso bajo la noción de que fundamentar normas, valores o principios apela a la ejemplaridad –la fuerza del ejemplo-, la segunda bajo la noción de que el juicio moral se desarrolla precisamente por el enfrentamiento a situaciones conflictivas. Situaciones que, siguiendo a Villoria, son contempladas en prácticas concretas de gestión pública. Se abordan así elementos centrales de la psicología moral, así como de la gestión por competencias, estrechando su vínculo con la ética aplicada a la gestión pública. También se contempla un amplio desarrollo de la noción de juicio en la obra de Arendt, así como de la concreción del paradigma en la noción de ejemplaridad con la obra de Ferrara. El sentido de dichas exposiciones se orienta hacia la noción según la cual la gestión de la ética en las organizaciones públicas, así como la tematización de la misma en las profesiones, las dimensiones personales y la producción de ethos cívico, no puede hacerse desde una concepción deductivista o un paradigma de fundamentación puramente consensualista. Así como la democracia puede comprenderse como democracia comunicacional (Young) –lo que fue abordado en el capítulo quinto en su tensión con la noción de democracia deliberativa- la fuerza del ejemplo permitirá situar el deber moral en el mundo mismo de lo sensible y emocional, al comprenderse como fuerza de lo que es como debe ser. El valor de la ejemplaridad será así un valor central en la conformación de ethos cívico, pero también organizacional y profesional. Para dar sentido a dicha fuerza se apela a la noción de comunidad de juicio reflexionante, insinuando cómo dicha noción podría vehiculizarse con instancias organizacionales y la formación cívica. Como caso para concretar el abordaje de las competencias éticas en las organizaciones se toman los casos del Assessment Center por competencias diseñado para los concursos públicos de la Municipalidad de Córdoba, así como el diseño de una herramienta de evaluación del estilo de razonamiento moral hecho para la policía barrial de la provincia de Córdoba. En conclusión la presente tesis busca sentar, de modo filosóficamente fundado, las bases para el desarrollo de infraestructuras éticas, comprendiendo que el análisis filosófico puede ser de central relevancia en la tarea. Comprender la ética en la gestión pública como ética aplicada exige apostar por una determinada integración de niveles de reflexión ética –descriptivo, normativo y metaético- que pueden ser visualizados en los ámbitos de la ética profesional, organizacional, política y cívica. Al mismo tiempo el reconocimiento de la centralidad del conflicto y el sustento del ethos en el mismo permite llevar el análisis filosófico –que ha de apoyarse en análisis sociológico, político, psicológico, etc.- a un lugar relevante para la producción de programas de ética aplicada, tanto en los diseños institucionales como en los formativos. Fundamentar la producción de la ética en la gestión pública en el paradigma del juicio y la ejemplaridad abre también las puertas a entender los procesos de comunicación política y ética a nivel cívico, organizacional, cívico y social. La presente tesis pretende no tanto dar cierre a los temas que abre, cuanto dejar los lineamientos del campo como programas de desarrollo institucional e investigación en los formatos que se estimen aplicables. Reconocer la constitución del campo de la ética aplicada con la anatomía que se vislumbra permite sistematizar muchos de las temáticas centrales en el campo. Por esto mismo la tesis tampoco buscó centrarse en la temática estrella de la ética en la administración pública, la corrupción. Se entiende que la conformación del campo se orienta más hacia la producción de prácticas éticas que hacia la limitación de las corruptas. Las prácticas éticas mismas serán transformadoras del mundo de la gestión pública, superando mediante el ejercicio del pensar, como diría Arendt, el modo clasificatorio y deductivista que muchas veces pretenden concepciones de la ética que se reducen a regulaciones, codificaciones, etc. Respecto a la documentación bibliográfica, la presente tesis hace uso de métodos de análisis de contenido sobre normativas, diseños institucionales, etc., en especial de Argentina, aunque se toman casos como el español, el paraguayo o los consejos de los organismos multilaterales (ONU, OEA, OCDE, etc.) Sin duda se presta atención central a la bibliografía especializada (Cooper, Friederikson, Garófalo, etc.) Pero puesto que la tesis quiere mantener un estilo filosófico -que obliga a estar en contacto con los campos prácticos de la gestión pública y con las ciencias políticas y de la administración, así como las jurídicas-, no se dejan de tomar en consideración los clásicos de la filosofía política y ética. También se toman en relevante consideración filósofos españoles como Fernando Quesada, Gustavo Bueno, Fernando Broncano, etc. Sería difícil reducir la cantidad de inspiraciones bibliográficas al respecto.