Desempleo asistencial y control de rentasanálisis y reflexiones sobre la última jurisprudencia

Résumé

Este artículo examina los problemas derivados de la aplicación de los límites de renta, a efectos de la protección asistencial del desempleo en España. El análisis se ha construido a partir del estudio de la jurisprudencia más reciente de la Sala IV del Tribunal Supremo. El trabajo se aborda desde una perspectiva sistemática y crítica. Se comienza con una breve introducción, en la que se explica la evolución de la protección del desempleo en España. La moderna protección del desempleo surge en España con la Ley 62/1961, de 22 de julio, que configura un esquema claramente contributivo. Este esquema se mantiene hasta la Ley Básica de Empleo de 1980, que introduce la protección asistencial, aunque en el marco de un esquema mixto. Se crea una prestación complementaria, que consiste en un subsidio para los desempleados con condicionamiento típicamente asistencial: hay que acreditar una situación de necesidad especialmente cualificada por carecer de rentas superiores al salario mínimo y por tener responsabilidades familiares. Pero la nueva protección carece de una proyección universal, pues solo protege a quienes “hayan agotado la prestación”; se trata, pues, de una simple continuación de la protección contributiva sometida a la condición de insuficiencia de recursos. Esta protección complementaria, sin embargo, va tener una financiación no contributiva, pues la Ley Básica de Empleo prevé una participación estatal del 40 % en la financiación. La reforma de la Ley 31/1984 revisó el nivel asistencial, ampliando las entradas y ajustando la duración. Esta línea se mantendrá, en lo esencial, en las reformas posteriores, que, dentro del respeto a este marco, irán imponiendo mejoras o restricciones en función de la distinta coyuntura política y las exigencias financieras. La última crisis, que comienza en 2008, ha actuado en una doble dirección, porque, junto a medidas claramente restrictivas del gasto, como el incremento de la edad y la doble exigencia de renta -personal y familiar- para el subsidio de apoyo a la jubilación, también se ha impulsado el recurso a nuevas ampliaciones asistenciales de la cobertura. Tras esta breve presentación, el trabajo pasa a analizar el requisito de la insuficiencia de rentas, tal y como actualmente está configurado, examinando los problemas que, en la jurisprudencia, se han planteado. En primer lugar, se explica la evolución que ha experimentado el concepto de “rentas” en la doctrina judicial, pasando de un concepto civil a un concepto más cercano al modelo fiscal tras la Ley 45/2002. Después, se expone la imputación subjetiva de las rentas, distinguiendo, a estos efectos, entre el requisito de carencia de rentas y el de las “responsabilidades familiares”. El primero es un requisito general, tiene en cuenta únicamente los ingresos del solicitante y opera como requisito previo. Solo cuando se acredite el cumplimiento de este requisito genérico se entrará a valorar, en su caso, la renta de la unidad familiar a efectos de comprobar si se cumple, además, el requisito adicional de la existencia de responsabilidades familiares. Una vez aclarado que se trata de dos requisitos distintos, se pasa a analizar cada uno de ellos. El carácter personal de la renta plantea el problema de la imputación de los ingresos de los cónyuges cuando el régimen económico matrimonial es el de la sociedad de gananciales. Se explica que, en relación con esta cuestión, la jurisprudencia optó desde un principio por el criterio fiscal de la individualiza ción de las rentas frente al criterio civil de la acumulación, distinguiendo dos supuestos: a) Cuando las rentas se obtienen exclusivamente por el solicitante del subsidio, deben imputarse a él en su totalidad para determinar si se cumple o no el requisito de carencia de rentas y esto es así aunque el matrimonio se rija por el régimen legal de gananciales. b) Cuando consta probado que las rentas en cuestión se obtienen por ambos cónyuges, deberán dividirse entre ellos según su cuota de obtención. Esta solución judicial se plasma después en la norma reglamentaria. En el trabajo se hace una valoración crítica del criterio de la individualización y se exponen algunos ejemplos con el objetivo de mostrar sus disfunciones. Respecto al requisito adicional de las responsabilidades familiares, se explica que, en realidad, opera como doble condición: el solicitante del subsidio debe tener al menos un familiar a cargo; si se cumple esta primera exigencia todavía habrá que cumplir una segunda, consistente en que la unidad familiar, considerada en su conjunto, no supere el tope de rentas establecido. En este sentido, se entiende que está a cargo el familiar que carece de rentas superiores al tope legal. Para determinar las rentas de la unidad familiar, por su parte, se deberán sumar los ingresos de todos los integrantes de dicha unidad y dividir el resultado por el número de personas que la incluyen, teniendo en cuenta que la unidad la integran también los familiares que no están a cargo del solicitante. Posteriormente, se analiza la problemática específica que presenta cada tipo de renta: rendimientos de trabajo, prestaciones de la Seguridad Social, rendimientos de capital -mobiliario e inmobiliario-, rendimientos de actividades económicas, ganancias patrimoniales e imputación de rendimientos presuntos. El trabajo se cierra examinando los efectos que produce el incumplimiento del requisito de carencia de rentas y/o de responsabilidades familiares en el derecho al subsidio que ya se hubiera reconocido, para lo cual se analiza en detalle la STS 19.2.2016 (recurso 3035/2014). Se trata de una sentencia importante en la que se aclara que la regulación prevista en el art. 279 LGSS, en relación con la suspensión y la extinción del derecho al subsidio, no es contradictoria con lo dispuesto en los arts. 25.3 y 47 de la LISOS, sino complementaria. Si el beneficiario obtiene unas rentas adicionales que hacen que supere el umbral legal y así lo comunica a la entidad gestora, se producirá la extinción o la suspensión del derecho, en función de si la obtención de esas rentas se mantiene por tiempo igual o superior a doce meses o no llega a esa franja de tiempo. Ahora bien, si el beneficiario no comunica este dato nos desplazamos a la normativa sancionadora: su conducta constituye una infracción grave que, conforme a lo dispuesto en el art. 47 de la LISOS, se sanciona con la extinción del derecho al subsidio. Tras valorar críticamente esta sentencia y los dos votos particulares que la acompañan, el trabajo defiende que hubiera sido preferible plantear una cuestión de inconstitucionalidad pues el régimen sancionador, en este punto, podría vulnerar los principios de proporcionalidad e igualdad.