La regulación económica como título de intervención sobre las infraestructuras de transporte alternativo al dominio público

Resumen

El dominio público se ha caracterizado desde sus orígenes por cumplir una función protectora para preservar la integridad de los bienes incluidos en esta categoría y su afectación a una utilidad pública (un uso público, un servicio público o el fomento de la riqueza nacional), que se consigue sustrayéndolos del tráfico jurídico-privado mediante la configuración de un régimen jurídico exorbitante caracterizado por las notas de la inalienabilidad, la imprescriptibilidad y la inembargabilidad y con la garantía de un régimen especial de protección. Históricamente, las infraestructuras de transporte se han configurado en nuestro país como bienes de dominio público, asegurándose con ello el Estado la facultad de intervenir sobre estos bienes y sobre las actividades de transporte de personas y mercancías o de prestación de servicios a los operadores de transporte y demás usuarios. Sin embargo, el mantenimiento de las infraestructuras de transporte dentro del dominio público y, por consiguiente, la aplicación del régimen jurídico demanial para ordenar su explotación, no se ajusta a un entorno de liberalización en el que las actividades de transporte y la prestación de servicios ya no son un monopolio público, sino que se prestan en un marco de libre competencia. El dominio público tampoco encaja para unas infraestructuras que actualmente se conciben como empresas que realizan una actividad económica, consistente en la oferta de instalaciones y la prestación de servicios a los operadores privados de transporte y demás usuarios. Concebir las infraestructuras de transporte como bienes de dominio público y afirmar a la vez que actúan como empresas que realizan una actividad económica es una contradicción en sus términos, al menos con la concepción actual del dominio público, porque si una cosa caracteriza a los bienes de dominio público desde sus orígenes es que se trata de bienes sujetos a un régimen jurídico exorbitante que los excluye del tráfico jurídico-privado. Por ello, la tesis doctoral plantea la despublificación de las infraestructuras de transporte y su sujeción a otro título de intervención pública como es la regulación económica, porque este título se adapta mejor a esta nueva concepción de las mismas y facilita su explotación económica. Las infraestructuras de transporte son bienes esenciales para la competencia, porque son lugares de paso obligado para los operadores privados que quieran realizar sus actividades de transporte (cuellos de botella), pero ello no significa que deban mantenerse como bienes de dominio público, ni que la intervención del Estado sobre las mismas deba hacerse mediante las técnicas demaniales. La satisfacción de los intereses generales también se puede conseguir a través de la regulación económica, que actuaría como título de intervención alternativo al dominio público. La clave de este nuevo modelo debe ser el establecimiento de un estatuto jurídico de las infraestructuras de transporte en el que se definan determinadas obligaciones de servicio público para los titulares de las mismas, en especial, la obligación de preservar su vinculación permanente a la actividad de transporte y la garantía del derecho de acceso a las mismas a los distintos operadores privados. La sujeción de las infraestructuras de transporte a regulación económica permitirá también que se substituya el actual modelo de prestaciones patrimoniales públicas que se pagan por el acceso, ocupación y utilización de las mismas por precios regulados, establecidos en ejercicio de una potestad de regulación que huya de la actual concepción como precios coactivos. El actual modelo de prestaciones patrimoniales públicas deja escaso margen de maniobra al administrador o gestor de cada infraestructura de transporte para que pueda desarrollar una política comercial propia en materia de precios que le permita maximizar su explotación, en contra de los postulados del Derecho de la Unión Europea, que exigen en esta materia que el administrador o gestor de las infraestructuras de transporte esté dotado de cierto margen de decisión a la hora de fijar los precios y que con posterioridad sus decisiones puedan ser revisadas por una autoridad independiente, con facultad incluso para modificarlos de forma vinculante. La clave del nuevo modelo de precios regulados está en la negociación con los operadores privados a través de un procedimiento transparente de consulta que permita llegar a acuerdos o que, ante el desacuerdo, sean fijados por el administrador o gestor de cada infraestructura dentro de los parámetros y límites impuestos por el marco regulador, con especial obligación de motivación para facilitar el control posterior A cargo de una autoridad independiente