Análisis del uso de fondos comunitarios en proyectos de navegación aéreavías de mejora del impacto y de su evaluación

Résumé

Actualmente la Comisión Europea está elaborando las herramientas legislativas y presupuestarias que permitan poner en marcha los programas de investigación, desarrollo, innovación e implantación durante el próximo marco financiero plurianual que durará hasta 2027. Entre estos programas se encuentran los relativos a la navegación aérea. La Comisión Europea lleva a cabo esta tarea en unas circunstancias excepcionales que pueden afectar a la disponibilidad de fondos, como son el Brexit y la crisis económica derivada de la pandemia del COVID-19. En estas condiciones, los fondos comunitarios se destinarán prioritariamente a aquellos programas que demuestren su capacidad de proporcionar los mayores beneficios para la ciudadanía, como puedan ser la recuperación económica, la sostenibilidad medioambiental o la política migratoria. Respecto a los programas de navegación aérea es necesario identificar, por un lado, los objetivos de la política comunitaria cuyo cumplimiento se facilita mediante el uso de fondos comunitarios; y por otro lado, las mejoras potenciales en la gestión de esos programas, de forma que se adecúe el presupuesto, el contenido de los programas, y su modelo de gestión para que proporcionen los mayores beneficios posibles. El propósito de esta tesis es contribuir a esa finalidad. Para ello se definen tres objetivos específicos: por un lado, identificar objetivos e indicadores del sistema de navegación aérea para establecer una relación entre los aspectos relevantes de los programas de navegación aérea y la consecución de los objetivos de la política comunitaria; seguidamente, establecer dicha relación mediante la evaluación del impacto del uso de fondos comunitarios sobre el desempeño del sistema de navegación aérea; y finalmente, comparar los distintos modelos de gestión de los programas de modernización del sistema de navegación aérea en diversas regiones del mundo. Esta tesis se inicia haciendo una descripción del sistema de navegación aérea y de los programas de investigación, desarrollo, innovación e implantación en navegación aérea dirigidos a su modernización, tanto en Europa como en otras regiones del mundo: los Estados Unidos, Japón, Canadá, Australia, India y China. Se incluye una descripción de las instituciones, organismos y entidades que participan en estos programas de modernización. También se describen las técnicas de evaluación y análisis del impacto de los proyectos de investigación, desarrollo, innovación e implantación que se vienen utilizando desde los años ochenta para verificar que el uso de fondos comunitarios en esos proyectos contribuye de forma eficaz al cumplimiento de los objetivos de la política comunitaria. Sin embargo, se constata que estas técnicas de evaluación de impacto presentan limitaciones cuando se aplican a proyectos relacionados con el sector de los transportes. Estas limitaciones se hacen muy patentes cuando las técnicas de evaluación de impacto se aplican a proyectos de navegación aérea. No existe una técnica específica para la evaluación de estos últimos, y ninguna de las existentes tienen en cuenta las especificidades de esta actividad. En base a esto, se definen las condiciones a tener en consideración a la hora de realizar un análisis de impacto que supere las limitaciones de las técnicas actuales. A continuación se describe la metodología de investigación que se utiliza en la tesis, el enfoque (realismo crítico) y el diseño (búsqueda de correlaciones) escogidos a la vista de la naturaleza de la investigación. Se exponen las hipótesis de partida adoptadas, se explica cómo se utilizan las técnicas de análisis de envolvente de datos y de “action research” en la investigación, y se describen las fuentes de información y las bases de datos utilizadas. Finalmente, se describen las etapas que se siguen en la investigación. Para dar cumplimiento al primer objetivo específico, se identifican los objetivos generales y operacionales, así como los indicadores que permiten cuantificarlos haciendo uso de las fuentes documentales ya indicadas. Se determinan los valores esperados de los indicadores y con ello su evolución esperada durante el periodo de estudio, tal y como se deriva de la política comunitaria correspondiente. En este proceso se introducen los efectos de los factores externos que se pueden cuantificar. También se determinan los valores reales de los indicadores y con ello su evolución real dando la debida consideración a los factores externos que han podido tener un efecto sobre estos valores pero que son de difícil cuantificación. Con estas dos evoluciones se determina el grado de cumplimiento del sistema de navegación aérea en Europa con los objetivos de la política comunitaria en este sector desde el año 2000 hasta la actualidad. El segundo objetivo específico de la tesis requiere primeramente de la identificación de los proyectos de investigación, desarrollo, innovación e implantación en el ámbito de la navegación aérea que proporcionan resultados durante el periodo 2000-2020. Se determina a qué objetivos de la política comunitaria contribuye cada uno de estos proyectos y en qué proporción lo hace en base a la descripción del contenido del proyecto. Se determinan los fondos comunitarios utilizados en cada proyecto y con ello se obtienen los fondos comunitarios usados en la consecución de cada uno de los objetivos de la política comunitaria. Una vez conocido el uso de fondos comunitarios en los proyectos de navegación aérea, el desempeño del sistema de navegación aérea, y el grado de cumplimiento de este sistema con los objetivos de la política comunitaria, se propone un nuevo enfoque para establecer la relación entre estos a través de un análisis de envolvente de datos estándar para la totalidad del sistema de navegación aérea en cada uno de los años naturales desde el año 2000 hasta la actualidad, obteniendo así una comparación anual de las eficiencias relativas del uso de fondos comunitarios. Para ello se considera como entrada el uso de fondos comunitarios y como salida el desempeño del sistema y su grado de cumplimiento con los objetivos. También se explican las opciones e hipótesis que se toman como punto de partida para realizar dicho análisis de envolvente de datos El tercer objetivo específico de la tesis se alcanza con un análisis comparativo de los modelos de gestión de los programas de modernización del sistema de navegación aérea en las seis regiones del mundo anteriormente mencionadas. Su finalidad es conocer en qué medida esos otros modelos de gestión pueden influir en la eficiencia del uso de fondos públicos en la modernización de sus sistemas de navegación aérea. Para ello se compara el grado de ejecución de los distintos programas, entendiendo por grado de ejecución la ratio entre el porcentaje de actuaciones de modernización finalizadas respecto a la planificación inicial, y el porcentaje transcurrido del tiempo de duración del programa de modernización. Finalmente se exponen las conclusiones y las propuestas de vías de mejora obtenidas como resultado de la investigación. En lo referente al primer objetivo específico, se ha desarrollado una extensa base de datos y diversos algoritmos para hacer uso de estos datos, y se confirma la influencia significativa de los factores externos al sistema de navegación aérea en el desempeño de este. En lo referente al segundo objetivo específico, se constata que el uso de técnicas de análisis de envolvente de datos juntamente con la de “action research” supone una mejora respecto de las técnicas de evaluación y análisis de impacto para los programas de navegación aérea, aunque se confirma la dificultad de obtener una relación estrictamente cuantitativa entre el uso de fondos comunitarios y el cumplimiento de los objetivos de la política comunitaria. El desempeño del sistema de navegación aérea es generalmente adecuado, pero el cumplimiento con los objetivos de la política comunitaria es generalmente mejorable, lo que puede llevar a cuestionar el realismo de alguno de estos objetivos. En este sentido se concluye que, si bien no se puede esperar que un aumento significativo del uso de fondos comunitarios contribuya significativamente a alcanzar los objetivos de la política comunitaria, no se puede concluir por ello que el uso de fondos comunitarios sea ineficiente. Respecto al tercer objetivo específico, se comprueba que los programas de modernización del sistema de navegación aérea en las distintas regiones analizadas progresan adecuadamente, y que un valor elevado de la densidad institucional contribuye a que el grado de implantación del programa sea más bajo, aunque no se concluye por ello que en las regiones con mayor densidad institucional se encuentren peores desempeños o menores grados de cumplimiento con los correspondientes objetivos que en las regiones de densidad institucional baja. Como resultado de todo lo anterior, como vía de mejora de los análisis de impacto de los programas de navegación aérea se propone el uso de la técnica de envolvente de datos según se desarrolla en esta tesis. Como vía de mejora de la gestión de estos programas, se propone agrupar en la medida de lo posible bajo una única estructura organizativa simple las actividades de investigación, desarrollo, innovación e implantación, e igualmente las actividades de supervisión del sistema. El Anexo a la tesis contiene la base de datos elaborada en esta tesis en base a los datos obtenidos de sus fuentes documentales en forma de conjunto de tablas.