La prestación contributiva de la seguridad social

Résumé

Buena parte de los estudios doctrinales que han analizado el nivel contributivo de protección, lo han abordado desde una perspectiva vertical, en la medida en que se han centrado en el análisis monográfico de una concreta prestación dentro del sistema, lo que ofrece al lector una visión sumamente profunda, pero parcial, por cuanto se limita a un ámbito determinado y concreto. Con este estudio se aborda el nivel contributivo de prestaciones desde una óptica transversal, con el objetivo de ofrecer una visión integral sobre todo el conjunto de la acción protectora, sin descender al análisis particularizado del régimen jurídico de cada una de las prestaciones que lo integran. Con este objetivo, el estudio se ha estructurado en cuatro capítulos. En el primero de ellos, se realiza un diseño funcionalista de la categoría ¿prestación contributiva de Seguridad Social¿, analizando los motivos que justificaron la intervención estatal en la protección frente a los riesgos sociales y los concretos fines que persigue la prestación como pieza clave del Estado de bienestar, como garante de la seguridad de los individuos y mecanismo de redistribución de la riqueza nacional. Además, se definen sus rasgos identificadores partiendo del diseño realizado por la ley que, a su vez, se integra en el cuadro de valores y principios que asienta la propia Constitución. Con el propósito de asentar, desde el inicio del trabajo, las nociones sobre las que se articula toda la acción protectora, se delimitan en este primer capítulo las diferentes piezas que integran la compleja mecánica prestacional: el riesgo causante, la contingencia, el hecho causante, la situación de necesidad y la prestación causada. Una delimitación que resulta especialmente necesaria, teniendo en cuenta la oscuridad legislativa de la que partimos y la funcionalidad que cada una de dichas figuras cumplen en el diseño de la prestación. Partiendo de que el derecho a la prestación contributiva de Seguridad Social se subordina a que el causante cumpla los requisitos exigidos por el legislador con respecto al alta en el sistema y a la acreditación de un determinado período de carencia previo, los dos siguientes capítulos de este estudio abordan con profundidad cada uno de dichos requerimientos. En efecto, el segundo capítulo se centra en el análisis de la relación de aseguramiento como presupuesto de acceso a la prestación; una materia a priori sencilla que, sin embargo, presenta una enorme complejidad práctica. La propia evolución del sistema de Seguridad Social ha provocado una sofisticación de su régimen jurídico. La ley, al dirigir su mirada hacia el individuo y su concreta situación de necesidad, pierde generalidad y abstracción y se vuelve particularizada y concreta, de forma que un diseño originariamente simple avanza hacia un sistema técnicamente complejo, en el que la regla general encuentra multitud de excepciones dispersas por todo el ordenamiento. Se abordan así, con profundidad, los diferentes mecanismos de flexibilización del requisito de alta y su concreto alcance en la acción protectora: la presunción de alta, la ficción de alta o las diferentes técnicas de asimilación. Y se analiza también cómo repercute en la prestación un encuadramiento múltiple en sistema, ya sea con carácter simultáneo (las situaciones de pluriempleo o pluriactividad), ya sea con carácter sucesivo, prestando especial atención a los trabajadores fijos discontinuos y a la situación de desprotección en la que se encuentran durante los períodos entre campañas. Este capítulo se cierra con el análisis de una materia crucial: el impacto que tiene sobre la prestación contributiva el incumplimiento por parte del empresario de sus obligaciones en materia de encuadramiento. Crucial porque de dicha inobservancia se deriva la imputación de responsabilidad al empresario en orden a las prestaciones, lo que cuestiona el respeto por parte del ordenamiento, tanto del carácter público del sistema de Seguridad Social que emana del art. 41 CE, como del principio non bis in idem que impide un ejercicio reiterado del ius puniendi del Estado, pues dicha responsabilidad es plenamente compatible con el abono de aquellas cotizaciones que no hayan prescrito y con la sanción administrativa que corresponda. En el nivel no contributivo, la protección del sistema se organiza jurídicamente siguiendo una técnica basada en la unilateralidad, por cuando el derecho a la prestación se atribuye en atención a la existencia de una situación objetiva de necesidad, con independencia de la previa aportación realizada al sistema. En el nivel contributivo o profesional, por el contrario, la protección se basa en una técnica basada en la bilateralidad, pues el nacimiento mismo del deber jurídico del Estado y su concreto contenido depende de la carrera de seguro del individuo. Al análisis del requisito de carencia, como presupuesto de acceso a la prestación contributiva, se destina el tercer capítulo de este trabajo. Tradicionalmente se ha abordado la cuota a la Seguridad Social como el principal recurso financiero del nivel contributivo de protección y los diferentes estudios publicados al respecto se han dirigido, principalmente, a definir su naturaleza jurídica y a analizar la dinámica de la obligación de cotizar, su hecho imponible y los diferentes conceptos computables en la base de cotización. Sólo de forma excepcional se ha abordado la cotización a la Seguridad Social como un presupuesto de acceso a la prestación, por lo que era necesario ahondar en esta concreta dimensión de la cuota, identificando sus efectos en orden a las prestaciones y los especiales criterios de cómputo del período cotizado; propósito asumido en la presente investigación. Una tarea fácil en apariencia, como puede ser el cómputo de un número de cotizaciones, en la práctica reviste una enorme complejidad, pues el valor de la cuota de cara al devengo de una prestación va a depender de múltiples variables, como el tipo de contrato que tuviera el sujeto, la eficacia general o limitada de la cuota, su fecha de devengo, su condición como cuota reutilizable o consumible, y su carácter debido o indebido. Ello exige un análisis detenido de los criterios generales de cómputo del período cotizado y de las reglas especiales que ha introducido el legislador con respecto a determinadas prestaciones (concretamente, con respecto a la prestación por desempleo) y con respecto a determinados trabajadores, por cuanto prestan servicios a tiempo parcial, como fijos discontinuos o con jornada reducida. En términos similares a los anteriormente apuntados con respecto al requisito del alta, el régimen jurídico del requisito de carencia igualmente se ha ido haciendo cada vez más complicado. La preocupación por la sostenibilidad financiera del sistema llevó, como ya advertimos, a un reforzamiento del principio de contributividad que se materializó en un endurecimiento de los requisitos de acceso a la prestación, al ampliarse el período mínimo de cotización exigido. A raíz de tales cambios y con el objeto de evitar las situaciones más preocupantes de desprotección, comenzaron a desarrollarse mecanismos de facilitación y flexibilización del cumplimiento del requisito de carencia a través, fundamentalmente, del recurso a cotizaciones ficticias. Por ello, precisamente, el estudio de la asimilación a tiempo cotizado y su concreta repercusión en la acción protectora, merece una atención especial a lo largo de este estudio. Dentro de este capítulo, y también como mecanismo determinante de flexibilización del requisito de carencia, se aborda el cómputo recíproco de cotizaciones. Una ficción jurídica a través de la cual se considera que las cotizaciones ingresadas al sistema se han satisfecho al concreto régimen en que dicha prestación se reconozca. Se trata de una medida de conservación de los derechos prestacionales en curso de adquisición, que reviste una importancia determinante, pues de su correcta articulación depende que los derechos constitucionales a la libre elección de profesión u oficio (art. 35 CE) y a la libertad de empresa (art. 38 CE), sean reales y efectivos. El contenido de la prestación contributiva se concreta, fundamentalmente, en una atribución patrimonial de carácter económico. Por ello el capítulo final se centra en el estudio de la cuantía de la prestación o, dicho en otros términos, en la intensidad de la acción protectora. En el nivel contributivo, el principio de suficiencia prestacional no reviste carácter absoluto, pues su cumplimiento se mide en términos relativos ya que exige poner en conexión la cuantía de la prestación con los previos ingresos del sujeto. En este plano, la suficiencia se asimila a equivalencia y sobre tal noción se ha construido gran parte del capítulo cuarto. Se estudia así la base reguladora como eslabón de esta dialéctica salario-cotización-prestación, analizando en qué grado los diferentes sistemas de cálculo que establece el legislador materializan la función sustitutiva de las prestaciones. Por último, se abordan los diferentes correctivos introducidos por el legislador con respecto al principio de contributividad, diferenciando entre aquellos que afectan a los criterios de cálculo de la base reguladora (la integración de lagunas, la complementación de las bases de cotización y la doctrina del paréntesis) de los que repercuten en el porcentaje aplicable sobre misma (la asimilación a tiempo cotizado). En síntesis, la prestación contributiva de Seguridad Social reviste una enorme complejidad técnica, pues responde a fines contrapuestos, que colisionan con frecuencia: De un lado, la prestación obedece a la necesidad de que el Estado intervenga como prestador de protección, como garante de seguridad; una seguridad que se materializa en una garantía de ingresos que, en el nivel contributivo, tiende a la equiparación con las rentas de activo. Pero la prestación de Seguridad Social no es un mero mecanismo de reparación de un daño, sino que tutela, el mismo tiempo, un interés público: la protección de todos los ciudadanos ante situaciones de necesidad mediante un sistema que favorezca la igualdad material, a través de mecanismos de redistribución de la renta. La prestación de Seguridad Social descansa, así, en un pacto colectivo, en un compromiso social, en una corresponsabilidad mutua. Su diseño se edifica sobre el principio de solidaridad, y de esta lógica distributiva se desprende la necesidad de introducir correctivos a una regla estricta de proporcionalidad entre las aportaciones que el individuo ha realizado al sistema a lo largo de su vida activa y la prestación que va a percibir durante los períodos de inactividad laboral. En este contexto, el capítulo cuarto aborda figuras determinantes en la comprensión del diseño legal de la prestación contributiva de Seguridad Social: el complemento a mínimos y el techo prestacional.