Los presupuestos participativosun modelo para priorizar objetivos y gestionar eficientemente en la administración local

Resumen

En este trabajo de investigación se recogen las experiencias más significativas de la participación ciudadana en relación con la elección de prioridades para la elaboración de los presupuestos públicos, las cuales se han desarrollado en diferentes lugares, con diferentes culturas y con niveles de rentas muy dispares, y se propone un modelo de protocolo para los presupuestos participativos. El método de la elección de prioridades para designar objetivos en los presupuestos públicos ha sido una constante en la historia de la Hacienda Pública desde los clásicos Adam Shmith, Keynes, Stammler y Marshall1, entre otros, que analizaron la vida económica, como parte de la acción individual y social en estrecha conexión con la obtención de recursos materiales necesarios para el bienestar (Samuelson, 1960). Es decir, en cada situación económica existen varias posibilidades y entre ellas hay que elegir la más conveniente. De igual modo, se aborda la forma de ordenar las cuestiones de las elecciones presupuestarias según la preferencia de los votantes, y esas preferencias respecto a las necesidades públicas. Musgrave (1969) considera que la democracia funciona bien donde existe una considerable similitud en los esquemas de preferencia, por el grado de cohesión que proporcionan. Encontrar combinaciones en materias presupuestarias es un catalizador del proceso. Es la clásica definición de Schmoller (2007) sobre la Economía nacional como un conjunto organizado unitariamente de las actividades individuales y corporativas que existen en un Estado y comprendidas en su economía financiera. Samuelson (1960) y Neumark (1964) analizan las imperfecciones que afectan a los instrumentos y las formas de producción en el mercado y por ello la necesidad de la intervención pública para sus correcciones, aunque los procedimientos de elección de prioridades presupuestarias, seleccionados por los representantes de la democracia representativa, elegidos por los votos, en representación partidista, también ha presentado sus debilidades. Es lo que Musgrave (1969) señala como la necesidad de incorporar el análisis de las fuerzas sociales y de la sociedad civil a la investigación sobre la 1 Las sociedades deben decidir como emplear unos recursos limitados para alcanzar la máxima satisfacción posible de sus necesidades, según se desprende de los planteamientos de los clásicos en materia económica. Los estudios de las causas de insatisfacción y los medios utilizados para cubrir el déficit de la demanda es una preocupación constante en la teoría económica, donde la elección entre fines y medios se ha estudiado en diferentes escuelas. 2 forma correcta en que ha de producirse la intervención pública. Esto conduce a la Hacienda Pública estudiar no sólo la puesta en práctica de mecanismos eficientes para la consecución de objetivos concretos; sino también las maneras en que el proceso de elección de objetivos está relacionado con lo que una sociedad democrática debe y puede ser y, a su vez, la medida en que los gobiernos, en sus diferentes niveles pueden contribuir a la consecución de los objetivos. En opinión de Valle (1968), la actuación de los intérpretes del proceso presupuestario en las democracias modernas impulsa un sentido ascendente del gasto público y nos obliga a plantear sus efectos y fallos que son tan perjudiciales como los fallos del mercado. Es por ello, sigue opinando Valle, que la teoría de la elección colectiva tiene una fuerte cimentación sobre lo que parece un comportamiento observable en la realidad política y administrativa de los modernos países desarrollados y, en todo caso, transpira una profunda preocupación práctica. Para conseguir estos objetivos se deben seleccionar desde programas votados de una forma compartida, sin olvidar las posiciones que los grupos de interés realizan para conseguir objetivos, hasta lo que Reuben (2003) y anteriormente Mueller (1980) señalaron sobre la forma en que los gobiernos adaptan sus decisiones para contentar las demandas de los ciudadanos, buscando minimizar costes, desarrollando sus propuestas políticas y por último dar respuesta a las demandas ciudadanas. En contestación a este esquema generalizado de la gestión de la Hacienda Pública, en las modernas democracias se han desarrollado otras formas de identidad colectiva que constituyen apoyos directos para desarrollar la participación. Hoy constatamos la existencia de muchas disfuncionalidades en las sociedades, desde las más avanzadas hasta las que luchan por mejorar su nivel de desarrollo, porque la expresión de las preferencias de los ciudadanos mediante el voto periódico, de elección en elección, resulta imprecisa y distante. Según Ruiz y Caamaño (2008), la dimensión democrática de la gestión presupuestaria pública contempla una triple acción que se extiende, en primer lugar, a revitalizar el papel del órgano que legisla (parlamento o asamblea), con sus funciones de una discusión documentada en el proceso de elaboración presupuestaria, en segundo lugar, refuerzo de la transparencia y en tercer lugar, la participación ciudadana. Son, según dichos autores, los atributos para una gestión del presupuesto público. Los estudios realizados por Wittman (1997) sobre las demandas insatisfechas indican que éstas tienden a movilizar a los ciudadanos para conseguir sus aspiraciones o como fuerza de presión (lobby). También pueden reorientarse para buscar los mecanismos de participación. No olvidemos que los partidos políticos tienen cada vez más dificultades para singularizar nítidamente los deseos de los electores. Sus potenciales demandas se posicionan en la sociedad civil de forma incoherente, por eso los políticos, programan las demandas medias como una forma de convergencia y quedan al margen aquellos colectivos menos integrados. La reciente campaña que Barak Obama desarrolló para conseguir su nominación en primer lugar y posteriormente la presidencia de los EEUU, ha sido la confirmación de lo positivo de incorporar a los ciudadanos como elementos claves para conseguir nuevos espacios de participación pública. La participación ciudadana en el presupuesto ha sido un tópico recurrente en la literatura especializada. Según opinan Ebdon y Franklin (2006), las ideas de participación en la elaboración de los presupuestos han estado presente en la Administración Pública estadounidense sin éxito durante un siglo. Pero la crisis sistémica, el fantasma del déficit fiscal, unido al descrédito de las instituciones públicas, que no han previsto con la capacidad deseable las crisis, ha enfrentado a los ciudadanos con sus representantes; poniendo de manifiesto sus déficit e insatisfacciones. Ya no se está dispuesto a pagar y mantener un gasto, comprando engañosas formulas de ilusiones de bienestar. La participación ciudadana ¿convertida en variable dependiente¿ según Ruiz y Caamaño (2008) aporta conocimientos muy valiosos tanto sobre las metas como de los resultados esperados y con los mecanismos empleados ¿variable independiente¿. Estos deseos afloran en enriquecedoras experiencias, según dichos autores, desde esa base utópica expuesta hace un siglo y, fructifican nuevas fórmulas para combatir la crisis de la representación política en las democracias maduras, 3 constituyendo una teoría y práctica que pretende mejorar la calidad de la participación democrática, renovándola, constituyendo una contribución legítima al sistema democrático, en su conjunto, pero sin que eso signifique en modo alguno la sustitución del sistema representativo (Abascal, 2004). Es lo que han expuesto en las experiencias analizadas en Norteamérica con el Participatory Budgeting Unit (2006), las experiencias en Canadá según Lerner y Wagner (2006), o los análisis realizados por Mulvale y Hansen (2006) en su informe sobre la Democracy and Dollars: Citizen Participations in Determining Government Budgets. La dinámica particular del ejercicio del poder y su necesidad de producir incentivos de interés para toda la sociedad y que resulten coincidentes con los objetivos del gobierno, pone claramente de manifiesto la dependencia que tienen los políticos en el desarrollo de bienestar social para asegurarse su elección o reelección. Estos planteamientos han sido estudiados, entre otros, por autores tan representativos como Stigler (1992), Becker (1980), Ordeshook (2002), Alesina y Drazen (1996), Drazen y Grilli (1996), Wolf (1993) y Boyce (1996) que son una referencia obligada y, aunque no es el motivo de este trabajo, dejamos constancia de estas investigaciones realizadas como referencia. Pretendemos investigar las formas diferentes de participación ciudadana para priorizar los objetivos en los presupuestos públicos, donde los ciudadanos de muy diferentes latitudes han sabido canalizar sus peticiones a los políticos que gobiernan las ciudades, para señalar de una manera clara sus necesidades prioritarias dentro del marco de los presupuestos municipales y en las condiciones reguladas por los mecanismos de participación. Esta actividad participativa se ha iniciado con modelos imprecisos que algunas veces son más una aspiración del político y otras de la sociedad civil. Los modelos de organización participativa se han perfeccionado y funcionan con normas regladas y con una estructura que tiene su encaje en el proceso de elaboración del presupuesto municipal, llegándose a la institucionalización global del presupuesto participativo en su implantación general en el área presupuestaria. Una de las tareas de la investigación se centra en la búsqueda de los principios básicos aplicables, la necesidad de colaboración entre sus administraciones públicas, la reforma de la función pública y la necesidad de participación en los nuevos procesos. Las experiencias más representativas que se han llevado a cabo sobre los presupuestos participativos y su futuro en las sociedades modernas, se produce, según Bermheim y Whinston (1986), en aquellos municipios donde los gobiernos impulsaban las posibilidades de avivar el rol participativo para democratizar la vida pública y la gestión del gasto público, buscando un mayor nivel de transparencia, eficiencia y más ética en la gestión. Se denomina presupuesto participativo2 al proceso de diseño y gestión del gasto público a través del presupuesto en el que participa la ciudadanía y cuya intervención tiene como objetivo decidir y priorizar sobre inversiones y gasto público. Se trata de un cambio muy importante en la gestión de los Presupuestos Públicos y, sobre todo, en sus formas de priorizar sus objetivos, en las que las tareas de administración pierden importancia relativa, mientras que son las tareas directivas, de diseño y coordinación de políticas, las que ganan terreno, con una tarea central que es la redistribución, cuyos mecanismos son los que ayudan a la estabilidad y la cohesión social (Sevilla, 2001). El reto es crear un modelo específico para la participación ciudadana en todos sus espacios competenciales, desde la estructura de la Unión Europea hasta descender a la Administración Local que, siguiendo un orden de criterios, un análisis de las interrelaciones en el marco de todos los procesos, su resultado sea una organización pública al servicio de una gestión eficaz. Es la renuncia a la burocratización del sistema weberiano, y su sustitución por un modelo participativo; donde el sujeto contribuyente-ciudadano sea el centro de atención, eliminando cuanto antes el peso negativo de la estructura heredada del pasado, para que el ciudadano se sienta como beneficiario neto de esa gran complejidad que se denomina Administraciones Públicas (AAPP). 2 Presupuesto Parcitipativo se conoce como las siglas PPs, que utilizaremos en el trabajo para referencia. 4 La ideología debe ser un elemento complementario, lo más importante es decidir la implantación del modelo que responda a los criterios de cooperación, participación y profesionalización. El absurdo totalitarismo, la rigidez burocrática, la politización de la Administración Pública, y cuantos intentos e incidentes nefastos han tenido un reflejo en nuestra caduca estructura de las AAPP, deben ser capítulos cerrados de la historia pasada. Ahora es el momento de que, con un amplio consenso, se logre un cambio hacia una estructura diferente de gestionar la sociedad del siglo XXI. Este modelo debe impedir la corrupción y desarrollar una cultura ciudadana con esa visión de contribuir al sistema con más transparencia y en función de la capacidad económica de cada ciudadano, sin perder de vista que los distintos sistemas recaudatorios de las diferentes Administraciones Públicas tienen que convivir en un mismo espacio económico e inciden sobre los mismos contribuyentes, donde la equidad debe estar presente en la gestión de los recursos públicos, tanto en la vertiente del ingreso como del gasto. Este nuevo pensamiento se desarrolla en ambos lados del Atlántico y se realiza mediante programas de intercambio promovidos por instituciones internacionales como Naciones Unidas, Banco Mundial y la Unión Europea, consiguiendo que experiencias innovadoras en la gestión presupuestaria municipal se desarrollaran en unos espacios locales, donde la burocratización de las haciendas locales, estaba induciendo a un rechazo del sistema, por la vía de una continuada abstención de los ciudadanos en sus convocatorias democráticas. Estos cambios cualitativos en la vida local podrán asegurar políticas que beneficien al conjunto de la sociedad y a su vez impedirán prácticas de corrupción, de clientelismo político, de arbitrariedad y se regenerará el sistema democrático, hoy bastante degradado. Nuestro propósito con este trabajo es investigar, para que, desde la gestión pública y con los Presupuestos Públicos, ¿otras formas de participación sean posibles¿, puesto que con sus experiencias han mejorado el funcionamiento democrático, desde un instrumento tan complejo y tan apartado de los ciudadanos como son los Presupuestos Públicos. Analizar las consecuencias en política presupuestaria y la forma de implantación en cada realidad local como modo de defender la democracia constituye un objetivo principal. Esta necesidad de cooperación, que recogemos en nuestro trabajo, es una aportación al análisis y discusión de cuestiones tan esenciales como la cooperación entre las administraciones públicas y el principio de lealtad institucional. La actual crisis económica está poniendo de manifiesto, que el viejo sistema de toma de decisiones, donde la participación y el control fueron elementos eliminados por el neoliberalismo, y donde existía el convencimiento de considerarlos un obstáculo al desarrollo económico, ha puesto en evidencia su incapacidad para el Buen Gobierno porque su concepción social ha generando desorden e incrementado una corrupción desmedida. Los acontecimientos y las consecuencias son tan dramáticos que ni siquiera hay tiempo para lamentaciones, pero sí lo hay de buscar las piezas del sistema, para que sea más eficiente, democrático y solidario. La investigación sobre la participación ciudadana en los presupuestos públicos pone de manifiesto que las políticas del gasto público son insuficientes según se han desarrollado en los actuales sistemas de control de gestión y control sobre la gestión (Caamaño, 2007), porque orillan las cuestiones políticas, y son precisamente esas cuestiones políticas, las que han puesto a muchos investigadores en la búsqueda de una fertilización social. Este desafío de la participación, que utiliza todos los modelos eficientes de gobierno, tiene un nuevo significado de la eficiencia y de lo que resulta productivo para el gasto público. Los PPs integran diferentes aproximaciones según los entornos sociales y regionales del planeta que con culturas (civilizaciones) dispares se están beneficiando de las aplicaciones de gestión presupuestaria participativa. Nuestra investigación tiene como objetivo conocer, valorar y ponderar el cambio y la mejora en la gestión de la hacienda municipal, en función de la participación ciudadana en los procesos. Investigar un campo tan amplio pudiera pecar de generalista, concepto que se suele utilizar a modo de descalificación, pero asumimos el riesgo que supone tener que tratar los temas hacendís5 ticos y presupuestarios, desde visiones políticas, sociológicas, territoriales, medioambientales, de género, étnicas, etc. porque partimos del convencimiento que desde ese enfoque interdisciplinar enriquece la investigación y proporciona importantes aspectos de contraste.