Una propuesta de análisis del problema de la deuda pública y sus intereses en españa

Resumen

Objetivo y propósito de la investigación La Tesis doctoral tiene por objetivo analizar los motivos por los cuales la deuda pública en España ha ido en aumento en los últimos años, así como las consecuencias de esta senda de crecimiento y los efectos del pago de sus intereses sobre las partidas de gasto público. Para ello, se ha desarrollado un modelo de análisis bivariante para explorar la posible relación entre la evolución de los tipos de interés de la deuda pública y del gasto público y, de forma desagregada, de dicha relación con partidas de gasto social relativas a educación, sanidad, pensiones, desempleo, fomento del empleo, servicios sociales y otras prestaciones económicas. El acercamiento a las estas cuestiones se ha llevado a cabo desde un enfoque interdisciplinar. Por ello, en primer lugar, se ha realizado un repaso del recorrido normativo que ha permitido la expansión, liberalización y circulación del capital que tuvo lugar en España entre 1977 y 1994, aparejado al proceso de la modernización de las infraestructuras tributarias y económicas del Estado. Igualmente, se han analizado las sucesivas acciones legislativas promovidas por los diferentes gobiernos, haciendo hincapié en la reforma constitucional del artículo 135 que tuvo lugar en el año 2011, coincidiendo con la mayor crisis económica y financiera sufrida en la Eurozona hasta el momento. El período de análisis se extiende hasta la finalización del mandato de Mariano Rajoy Brey en el verano de 2017. En segundo lugar, se han revisado los discursos de las Instituciones Europeas en la gestión de dicha crisis, poniendo de manifiesto las contradicciones que se produjeron. En tercer lugar, se ha examinado el papel del Banco Central Europeo en el uso de las políticas monetarias no convencionales utilizadas en la gestión de la crisis de deuda soberana, al tiempo que se ha procedido a la medición del impacto de su actuación en el mercado y, en especial, en los presupuestos públicos españoles, tras las sucesivas bajadas de los tipos de interés desde que la mencionada autoridad monetaria empezó a operar en el mismo y a bajarlos al 0% de interés en el año 2014. Para esta parte del estudio, se ha recurrido a diversas técnicas empíricas que se expondrán con detalle. Para ello se ha relacionado el comportamiento de los principales componentes del gasto público social con la evolución de los tipos de interés de los diferentes activos de deuda, para ver en qué medida éstos han repercutido en aquéllos y, por consiguiente, en el bienestar de los ciudadanos españoles. Desde este prisma se analizan también las consecuencias que todo ello ha conllevado en la pérdida de derechos por parte de la ciudadanía, y se apuntan posibles vías de solución a algunas de estas cuestiones. Tesis La tesis que se pretende confirmar con el desarrollo de la investigación es la siguiente: el pago de la deuda pública y, en especial, de sus intereses implica una clara y acelerada erosión de los presupuestos públicos del Estado destinados al gasto social.   Metodología Para su desarrollo se han aportado tanto datos como argumentos doctrinales y propios con el fin de poner de manifiesto los efectos que ha tenido la evolución de los tipos de interés y la política de emisión de deuda pública durante el período analizado (1996-2015) para los distintos componentes de gasto social y, por consiguiente, para el bienestar de los ciudadanos. Las fuentes primarias que utilizadas han sido tanto de carácter jurídico como económico con el fin de abordar el problema y sus posibles soluciones desde un planteamiento interdisciplinar. Así, en la segunda parte del trabajo, se detalla el desarrollo legislativo llevado a cabo en nuestro país desde 1977 hasta la actualidad que ha dado forma al mercado actual de deuda pública, destacando entre otros, los siguientes hitos normativos: La Ley 11/77 de 4 de enero, que permitió dar forma a las nuevas estructuras del Estado español desde el punto de vista presupuestario: fiscal, tributario y monetario. Al mismo tiempo que definió las nuevas funciones de la Hacienda Pública Española y reguló la relación del Estado con todos sus Entes Públicos, lo que más tarde posibilitaría a las Comunidades Autónomas a emitir su propia deuda pública. La Ley del Banco de España 30/1980 de 21 de junio, la cual estableció una mayor autonomía para el mencionado Banco y permitió a dicha Institución bancaria la emisión de los primeros instrumentos destinados a proporcionar liquidez monetaria. El Real Decreto-Ley 24/1982, de 29 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, financiera y tributaria, el cual amplió los mecanismos para la obtención de recursos asignados gasto público y a las reservas dinerarias del Banco de España. La Ley 5/1983, de 29 de junio, de medidas urgentes en materia presupuestaria, financiera y tributaria, mediante la cual se eliminó la emisión de Pagarés con fines presupuestarios y se sustituyó por otros instrumentos de la misma naturaleza dirigidos a financiar y reducir el déficit público. El Real Decreto 505/1987, de 3 de abril, que modernizó el sistema de emisión de la deuda pública creando el Sistema de Anotaciones en Cuenta para la Deuda pública del Estado (SACDE). A partir de entonces las transacciones de compraventa de títulos de deuda pública se pudo realizar a través de medios telemáticos. La Ley 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de Valores, que estableció la figura de los creadores de mercados y los mediadores o negociadores de deuda pública. Dicha Ley, además, permitió al Banco de España autorizar la participación en el mercado de deuda de instituciones públicas de la Administración General del Estado, así como de los Organismos Autónomos y de las Comunidades Autónomas. La Ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del Banco de España, que consagró definitivamente la independencia del aludido ente bancario, en los mismos términos que los demás Bancos Centrales Europeos, con motivo de la suscripción del Tratado de la Unión Europea (Tratado de Maastricht). La Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 11 de febrero de 1999, por la que se reguló la figura de los creadores de mercado de deuda pública en España y se permitió incluir dentro de dicha figura a los inversores no residentes (entes extranjeros). Es decir, se ampliaba el grupo de entidades financieras que podían actuar en el mercado secundario de deuda pública y cooperar con la Secretaría General del Tesoro en la difusión exterior e interior de la deuda del Estado. Además, desde febrero de 1999, se admitió la titularidad de cuenta de valores por entidades de crédito y empresas de servicios de inversión no residentes en España. Entre otros miembros titulares con cuenta el SACDE figuran países como Francia, Holanda, Italia y Alemania como puede verse a continuación, junto con el resto de los titulares de cuenta (Comunidades Autónomas y Organismos Autónomos). La Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de Medidas de Reforma del Sistema Financiero, que creó la Sociedad de Gestión de los Sistemas de Registro, Compensación y Liquidación de Valores (IBERCLEAR), como Depositaria Central de Valores de España. La Reforma Constitucional de 27 de septiembre de 2011, la cual tuvo por objeto modificar el artículo 135 de la Carta Magna, con el fin de introducir el principio de estabilidad presupuestaria y limitar el endeudamiento y el déficit público. Tras el análisis legislativo, se ha recurrido al empleo de herramientas estadísticas, concretamente a través de un modelo de análisis bivariante, para medir el impacto de los tipos de interés de los diferentes activos de la deuda pública sobre las partidas de gasto público de los Presupuestos Generales del Estado y, más en concreto, de la incidencia del pago de los mismos sobre las partidas de gasto social. Así, en lo que se refiere a los tipos de interés se han manejado los datos del Tesoro Público y, en lo referente a gasto social, se ha recurrido a los datos facilitados por el Ministerio de Hacienda. Para evidenciar si los tipos de interés medios de las letras, bonos y obligaciones han podido influir en la disminución de las partidas del gasto público, las partidas sobre las que se ha realizado nuestro análisis han sido los gastos en vivienda, educación, sanidad, pensiones, protección y fomento del empleo, servicios sociales y otras prestaciones económicas (como pueden ser ayudas a la dependencia, prestaciones de garantía salarial y del mutualismo administrativo), así como sobre los totales del gasto público y de los Presupuestos Generales del Estado. Para ello he utilizado los métodos de Karl Pearson y Charles Spearman, quienes han correlacionado las variables dependientes (gasto público) con las independientes (tipos de interés). Se ha utilizado el coeficiente de Pearson como estadístico principal, acompañado del cálculo de la estimación del tamaño del efecto (R^2), junto con el cálculo de la regresión lineal (coeficiente B con su IC al 95%) y se ha fijado el nivel de significación habitual del error en el 5% (significativo si P<.05). También se ha medido no solo el tipo de relación entre gasto público y tipo de interés, sino la intensidad de esa relación con el cálculo de la estimación del tamaño del efecto 〖(R〗^2) en el presupuesto de las partidas de gasto público para los años 1996-2014 con la realización de diagramas de dispersión bivariado relacionando los tipos de interés de los diferentes activos de la deuda con cada una de las partidas de gasto público. Conclusiones La investigación ha llevado a la formulación de las siguientes conclusiones: Primera. La sucesiva legislación impuesta en el marco de deuda pública, especialmente desde que España entró en la Unión Europea, ha dado lugar a la creación de un nuevo régimen regulador. Este nuevo régimen se hizo bajo la utilización del eufemismo liberalización de los mercados y de los capitales, como rezaba el nombre de las Directivas Europeas tras la posterior entrada de España en la Comunidad Económica Europea, lo que permitió la expansión y el movimiento del capital ―nacional o extranjero― sin ningún tipo de limitación. Así, cuando se hace referencia a esa supuesta liberalización, ésta no ha ido aparejada a procesos de desregulación económicos o de reducción de la intervención del Estado en la economía, sino más bien todo lo contario, se ha impuesto una nueva regulación que, como se ha desarrollado en la Tesis ha facilitado un endeudamiento galopante. Segunda. Este nuevo régimen regulador transformó radicalmente las relaciones del sistema económico-financiero con el Estado y sus entes, favoreciendo la libertad del capital financiero desde las propias estructuras del Estado sin apenas control o limitación. Todo ello se hizo sin que se generara ningún debate económico o político. Tampoco se creó controversia o crítica alguna la imposición de nuevas figuras jurídicas como la de los creadores de mercado. Tercera. La acelerada y brusca reforma del artículo 135 de nuestra Constitución, que buscaba implantar como principio normativo la estabilidad presupuestaria a través de la garantía del pago de la deuda pública y sus intereses como una prioridad absoluta, ha convertido a la Carta Magna en un mero aval ante los acreedores internacionales pero no solo, ya que supone de facto una des-adjetivación de los valores social, democrático y de derecho propugnados en el preámbulo de la Constitución. Cuarta. El estudio estadístico ha confirmado que los tipos de interés de los activos de la deuda pública, especialmente los de los Bonos del Tesoro a 15 años y las Obligaciones a 30-50 años, han mantenido niveles de interés similares y no inferiores al 4% para todo el periodo estudiado. Un tipo de interés (4%) que se ha visto inalterado independientemente de la situación económica del país o las condicionalidades externas de acceso a los mercados. Además, se puede afirmar que al Estado español le resulta mucho más beneficioso financiarse con activos que vencen a corto plazo: Letras del Tesoro (6, 12, 18 meses) y Bonos del Estado (3 y 5 años), debido a que el ajuste (R^2) entre variables es mayor que con otros activos de deuda pública (Bonos del Estado a 10 y 15 años y Obligaciones a 30-50 años). Quinta. A pesar de que la emisión de activos de deuda a largo plazo disminuye el montante destinado a las finanzas del país, el Estado español ha emitido más activos de deuda con vencimiento a largo plazo que a corto plazo, lo que ha resultado dañino para los presupuestos públicos de gasto y para los intereses fiduciarios de la Nación. Es decir, se ha seguido una política de emisión de activos de deuda perjudicial para los intereses del país. Sexta. Ni la reforma constitucional, ni las leyes posteriores han evitado que la deuda pública siguiera en aumento, todo ello a pesar de la intervención del BCE a través de la compra de paquetes masivos de deuda y bajadas de los tipos de interés que, si bien resultaron cruciales para evitar el colapso financiero e incentivar la economía, no sirvieron para que nuestro país recuperara los niveles previos a la crisis en términos de empleo, deuda y déficit. Pese a ello, la Comisión Europea dio por finalizada la crisis en la Eurozona en agosto de 2017. Séptima. A pesar de que, desde el año 2014, los tipos de interés fueron situados al cero por cierto por el BCE, este escenario no ha sido aprovechado por los sucesivos gobiernos que se han sucedido en el poder para reducir el volumen de deuda pública, sino más bien todo lo contrario. La deuda pública ha seguido en aumento y el pago de los intereses de la misma supone una forma de despatrimonialización de los bienes públicos del Estado, ya que su pago ha comportado la disminución de las partidas de gasto público de carácter social de la Nación. Por ello, el pago de la deuda pública y sus intereses hunde sus raíces en un proceso de mercantilización y privatización, lo que implica una erosión clara y acelerada de los presupuestos del Estado destinados a gasto social. Octava. La implantación de estas políticas monetarias por parte del BCE esconde tras de sí una grave crisis de deuda pública de muchos Estados miembro y pone de manifiesto el fracaso del funcionamiento del propio mercado monetario europeo. Toda esta batería de políticas monetarias no convencionales revela la existencia de problemas mucho más profundos como la fragmentación financiera de la banca, las insolvencias de algunos Estados miembro y las fuertes discrepancias entre los integrantes de la Eurozona. Así, el BCE, con sus inyecciones constantes de dinero ha enterrado los problemas en una montaña de deuda y ha sostenido el sistema haciendo «como si funcionara» con sus inyecciones, pero, en realidad, éste es sostenido artificialmente a través de una ficción de liquidez y unos tipos de interés situados en el cero por ciento. Propuestas A la vista de las anteriores conclusiones, la investigación plantea una serie de propuestas, entre las que se señalan las siguientes: PRIMERA: Se debe hacer una revisión exhaustiva de la legislación que limite el endeudamiento público, y ello pasa por controlar la emisión de deuda de las figuras jurídicas habilitadas para hacerlo: los creadores del mercado. Además, se deben publicar todas las actas de las reuniones celebradas el seno de los Consejos de Gobierno del Banco de España y del Banco Central Europeo. No resulta admisible que, en plena era de la transparencia y el buen gobierno público, se oculte a los ciudadanos su contenido, así como los motivos que justifican esas decisiones, máxime cuando afectan al devenir de las naciones y al futuro de los ciudadanos. SEGUNDA: Se debe realizar una auditoria judicial de las cuentas públicas del Estado. Ello es así porque se ha utilizado la estructura de la Administración Pública, (a través de sus Organismos, Entes y Empresas Públicas) para iniciar y mantener un proceso de endeudamiento del país. Esto ha sido posible gracias al reconocimiento de la capacidad para la emisión de deuda pública a estos Organismos, a través de la figura jurídica del creador de mercado. Todo ello ha permitido, además, el sostenimiento de la política de apertura económica que promovió la libertad de capitales y que ha sido mantenida por los bajos tipos de interés facilitados por el Banco Central Europeo. Por ese motivo, se debe perseguir en sede judicial a aquellos responsables de los gobiernos y autoridades de facto que, durante ese tiempo y de manera estable, han ejercido el gobierno y han dictado las órdenes y disposiciones legislativas y administrativas que han llevado al elevado endeudamiento del país, obligando de esta manera al Estado a seguir emitiendo la deuda pública, sin aplicar soluciones alternativas a la misma, por lo que dichos responsables deberían asumir la responsabilidad administrativa y penal correspondiente. La actuación sin control de estas autoridades ha dejado a los ciudadanos en una situación de indefensión frente el endeudamiento continuado y ha comprometido el destino de los Estados al pago de la misma y de sus correspondientes intereses. Hechos estos que no pueden ser ignorados, máxime cuando se llevan a cabo otras operaciones sobre la deuda pública como la refinanciación de la deuda o la emisión de garantía y avales, a través de los cuales se ha realizado y realiza de manera permanente un sobreendeudamiento público como si de un mero negocio ocasional se tratara. TERCERA: Se deben ordenar las estructuras y Organismos públicos del Estado para adecuarlos al marco presupuestario estable que evite situaciones de déficit estructural permanente. Así, a modo de ejemplo, en el año 2017 (y como recogen los PGE), los ingresos públicos obtenidos por la emisión de deuda pública volvieron a ser superiores a los ingresos generados por los impuestos. El Estado español gasta más de 300.000 millones de euros, pero sus ingresos no llegan a los 140.000 millones de euros, al tiempo que cubre sus necesidades de financiación a través de la emisión constante de deuda pública. Situación ésta que se repite de manera sistemática en el tiempo. CUARTA: La última propuesta consiste en la derogación del artículo 135 de la Constitución Española ya que su aplicación vulnera los principios en los que ésta se sustenta, al tiempo que se debe volver a la redacción original porque la nueva formulación del artículo deja vacíos de contenido los calificativos de social, democrático y de derecho que se establecen en el preámbulo de nuestra Constitución y convierte a la Carta Magna en un mero aval ante los acreedores internacionales.   Futuras Líneas de investigación Durante los años anteriores, mi estudio del tema se ha centrado en las áreas económica, política y social, profundizando en la paradoja que supone el impacto del pago de los tipos de interés de la deuda pública para los países europeos (y en especial para España). Si bien con este trabajo se ha realizado una aproximación al tema, se abre un camino para seguir investigando en la repercusión del endeudamiento público en la idea constitucionalizada del Estado de bienestar en España, que cuestiona la misma concepción de la democracia tal y como se la entiende en la actualidad en los países de nuestro entorno político más afín, en un contexto parcialmente diferente al que ha servido de encaje temporal para la realización de la Tesis. En este nuevo contexto hay que tener en cuenta la reciente sentencia del Tribunal Constitucional Alemán que critica abiertamente el uso de compra masiva de bonos de deuda soberana en el año 2015 por parte del BCE y el recurso a las políticas monetarias no convencionales a través de las cuales los países miembros han obtenido liquidez y han evitado el colapso de sus economías, así como la reciente pandemia del COVID-19, la cual ha disparado ya no solo la intervención del BCE con la compra de nuevos paquetes de deuda pública, sino que ha incrementado el endeudamiento de muchos países de la Unión Europea y, por ende, el pago de los intereses de los mismos.