El constitucionalismo social hondureño en los tiempos de la normatividadun análisis en el contexto latinoamericano

Resum

El paulatino asentamiento de una lectura normativa de los textos constitucionales en América Latina hace cada vez más urgente y vigente la reflexión sobre las tensiones entre el constitucionalismo social latinoamericano, ya centenario si tomamos como referencia la “Constitución de Querétaro”, asumido tradicionalmente como programático y progresivo, y, las pretensiones de normatividad que ahora reclaman para sí las leyes fundamentales de la región. Aunque existen marcadas diferencias entre países en América Latina, esta tirantez se produce en un contexto social en el que persisten todavía elevados índices de pobreza y desigualdad, así como en un entorno político donde el cambio constitucional pareciera ser siempre probable. Honduras es un país cuya trayectoria y ordenamiento han sido poco estudiados, menos aún en su relación con el resto de Latinoamérica, por lo cual resulta interesante comprobar si sigue o escapa a las mencionadas tendencias regionales. La presente tesis doctoral aborda esa tensión y el ambiente en que se desarrolla, con especial referencia al caso concreto del derecho constitucional hondureño; en el entendimiento que en esencia se trata de un problema sobre la fundamentalidad, y por tanto la eficacia, de los derechos sociales. Para ello, se parte de una hipótesis, más bien metodológica, la cual postula que la mayor o menor efectividad de los derechos sociales consagrados constitucionalmente, particularmente aquellos de tipo prestacional, pasa por una combinación, más o menos afortunada, de al menos tres variables: 1. La definición de los fines y funciones sociales del Estado, a través de principios plasmados en la Constitución y desarrollados por la legislación, la jurisprudencia y la doctrina, muy particularmente el del Estado social de derecho. A esto se agrega las posibilidades de intervención que la Constitución económica concede al Estado para equilibrar, o superar las desigualdades sociales. Este criterio, que podría denominarse el factor teleológico, resulta de la mayor importancia, pues conecta axiológicamente los derechos sociales constitucionales con los objetivos y valores supremos de la comunidad política. 2. El carácter normativo de la Constitución, la naturaleza vinculante de los derechos fundamentales y los tipos concretos de estructuras normativas (derechos subjetivos, principios, directrices políticas) por medio de las cuales se han positivizado los diferentes derechos sociales. Estos elementos integrarían lo que podría llamarse el factor normativo y; 3. Los mecanismos de garantía disponibles por la justicia constitucional para la realización de estos derechos y, no menos importante, la forma en que estos remedios han sido aplicados y ensanchados por los altos tribunales, lo que podría entenderse como el factor de posibilidad y voluntad jurisdiccional. El esquema del trabajo intenta seguir este hilo conductor, situando primero, a través de una introducción, el problema en una dimensión regional latinoamericana; y luego, en tres capítulos, profundizando sobre cada una de las variables en el caso específico de Honduras. El capítulo introductorio consiste en una necesaria aproximación a la tensión actual entre normatividad y constitucionalismo social en América Latina, a la cual se llega a través de la identificación de los rasgos más importantes que exhiben los sistemas de derechos de las constituciones de la región. En este sentido, se encuentran tres tendencias claras en el reciente constitucionalismo latinoamericano, particularmente en lo que atañe a los sistemas internos de protección a los derechos fundamentales: una lectura cada vez más normativa de las constituciones, una apertura creciente hacia el derecho internacional y una tensión entre el constitucionalismo social histórico, visto tradicionalmente en clave programática, y las nuevas pretensiones de normatividad. Estas características tienen, desde luego, un impacto sobre la comprensión y eficacia de los derechos sociales. La introducción examina, además, el contexto social y político en el que se producen estos factores jurídicos, analizando dos situaciones fácticas: la pobreza y el cambio constitucional. Sobre la primera de ellas, luego de décadas de constitucionalismo social en América Latina, se mantienen todavía niveles importantes de pobreza y desigualdad dentro de la población de estas sociedades; lo cual lleva a cuestionarse sobre la relevancia de consagrar constitucionalmente los derechos sociales. Por su parte, el cambio constitucional se revela como una constante histórica en América Latina; quizá apaciguada temporalmente luego de la ola democratizadora de los años ochenta, pero retomada con particular intensidad durante la primera década del presente siglo, con el protagonismo asumido por el llamado nuevo constitucionalismo latinoamericano. Esa conciencia de la probabilidad permanente de la reforma parcial o total de la Constitución hará que en diferentes momentos de la investigación se propongan áreas, aspectos o figuras que pueden ser mejoradas o incorporadas, siempre desde el punto de vista de la eficacia de los derechos sociales. Al respecto, una de las variables más firmes en el caso hondureño es la probabilidad de un cambio constitucional total en el corto o mediano plazo. Especialmente, si se tiene en cuenta, por un lado el cuestionamiento general al régimen --entendido como el sistema político implementado a partir de la Constituyente de 1980-1982— que mantiene un sector considerable de la ciudadanía desde 2009; y por otro lado, pero guardando al mismo tiempo una estrecha relación con el primer factor, la persistencia de altos niveles de insatisfacción y desconfianza con las instituciones y sus resultados, según se revela periódicamente en las encuestas de opinión pública. Por su parte, el primer capítulo busca explicar el tipo de Constitución y de Estado que se configura en el caso hondureño; asumiendo que, tanto para comprender su vinculación con los valores supremos de la comunidad política, como para su interpretación y efectividad, los derechos sociales tienen que estudiarse en el entorno de las teorías de la Constitución y del Estado que adoptan los textos constitucionales concretos. Para ello será necesario detenerse en las particularidades de tres términos que suelen usarse de manera equivalente en la literatura jurídica y de las ciencias sociales: Estado social de derecho, Estado de bienestar y constitucionalismo social. La distinción entre cada una de estas ideas resultará de fundamental importancia para comprender la situación hondureña. Por último, se tratará también aquí el tema de la Constitución económica y cómo se presenta en Honduras, pues éste deviene un engranaje clave para cada uno de los tres conceptos a los que recién se ha aludido. El segundo capítulo comienza por rastrear las influencias y antecedentes jurídico-comparativos de los derechos sociales en el constitucionalismo latinoamericano en general y el hondureño en particular, como un punto de partida necesario para entender las modalidades y las consecuencias de la recepción de este fenómeno jurídico-cultural. Al respecto, se siguen las líneas de influencia de los dos grandes textos referentes en la materia: la Constitución mexicana de 1917 y la Constitución alemana de 1919. Se trata de una exploración más bien extensa y detallada, que se adentra en los dominios de la historia constitucional; pero que resulta indispensable para descubrir y entender las claves de la inefectividad del constitucionalismo social, especialmente el de tipo prestacional, por tantas décadas en América Latina. A continuación, se estudia, desde la perspectiva del análisis normativo, la estructura de las disposiciones contentivas de derechos sociales en la Constitución hondureña, bajo el entendido que las fórmulas específicas de positivación de un derecho tienen importantes implicaciones para su potencial justiciabilidad. Precisamente, un análisis detallado de las disposiciones constitucionales hondureñas relativas a derechos sociales encuentra una gran heterogeneidad en su estructura jurídica. Según el punto de vista desde el cual se las vea, por su contenido se identifican libertades, regulaciones protectoras y prestaciones; por su conformación normativa se hallan tanto principios, particularmente en su modalidad de directrices políticas, como reglas; y, por las obligaciones que imponen al sujeto obligado, generalmente el Estado o una de sus dependencias, reglas de acción (comportamiento) y reglas de fin (resultado). Esta variedad de estructuras obliga a evitar generalizaciones simplificadoras y a otorgar un tratamiento diferenciado a la hora de seleccionar opciones para su eficacia normativa. Siempre en el capítulo II, una revisión de los antecedentes histórico-comparativos del constitucionalismo social latinoamericano, expresado en Honduras de forma más completa por primera vez en la Constitución de 1957, revela la recepción de dos vertientes diferenciadas de derechos sociales. La primera, de tipo regulador, referida a los derechos de los trabajadores y al acceso a la tierra de los campesinos, proviene del ascendiente que la Constitución mexicana de 1917 tuvo sobre los ordenamientos centroamericanos, dada la cercanía geográfica, histórica y cultural con esa nación. La segunda, de tipo programático-prestacional, llega a Honduras por una sucesión de mediaciones, en la que destacan la Constitución guatemalteca de 1945 y la cubana de 1940, vertiente que en última instancia refleja una influencia tardía de la Constitución de Weimar de 1919. La revisión detallada del ingreso del constitucionalismo social en la mayoría de los países latinoamericanos obliga a matizar las tesis que postulan que este fenómeno tuvo como base el surgimiento de la clase obrera como actor social y político relevante, producto de la industrialización de estas sociedades. De hecho, los países en cuyas constituciones fueron incorporados los derechos sociales y las facultades de intervención del Estado en la economía como resultado de proyectos políticos en que el sector obrero tuvo preponderancia y autonomía no fueron precisamente la mayoría. En una cantidad importante de casos se observa más bien la presencia de formaciones políticas tan disímiles como liberales avanzados, populistas-corporativistas y hasta militares. Paradójicamente, quizá sea la ausencia relativa de la clase obrera en estos procesos una de las claves explicativas de la inefectividad de estas primeras experiencias. Esto, sin contar los casos excepcionales en que regímenes marcadamente autoritarios incluyeron aquellos derechos y atribuciones por una mera pretensión de modernidad. Es por ello que la recepción del constitucionalismo social en América Latina, particularmente el de tipo programático-prestacional, debe estudiarse también como un fenómeno jurídico-cultural de circulación de modelos, de migración de ideas constitucionales y hasta de trasplantes legales. Del contenido de los capítulos I y II puede desprenderse que en Honduras ha estado presente el constitucionalismo social desde hace más de medio siglo, además, la Constitución hondureña configura en su texto un principio implícito de Estado social de derecho; sin embargo, esta situación normativa no se ha hecho efectiva a través del Estado de bienestar. Por último, el tercer capítulo de la investigación examina, con algún detenimiento, las garantías jurídico-constitucionales contempladas en el ordenamiento hondureño y presenta varios casos escogidos por su vinculación a los derechos sociales; en este sentido, se reflexiona sobre la aptitud de los remedios existentes, de cara a la efectividad de aquellos. Se evalúa también aquí el rol que ha jugado la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, como órgano jurisdiccional principal en la materia, tanto como los problemas a que ha dado lugar una de sus decisiones tomada en los últimos años. La revisión de casos concretos refleja que todavía son pocos en Honduras los intentos por utilizar, consciente y directamente, la jurisdicción constitucional como una vía para tutelar y hacer efectivos los derechos sociales prestacionales. A manera de constatación general sobre el sistema, si se asume el control jurisdiccional de la constitucionalidad en sentido estricto, entendiéndolo como la posibilidad de declarar inaplicable una norma legal contraria a la Constitución, puede afirmarse que el ordenamiento hondureño ha adoptado el método concentrado, ejecutado, sin embargo, por un órgano no especializado completamente. La reforma constitucional del capítulo sobre el Poder Judicial en 2001 y la Ley sobre Justicia Constitucional que de ella se derivó, otorgan exclusivamente esta facultad a la Corte Suprema de Justicia, en su composición plena o a través de la Sala Constitucional. Si bien la autorización judicial de la reelección presidencial escapa a los límites temáticos de esta investigación, el trabajo no puede dejar sin mención el problema que introdujo la sentencia de la Sala Constitucional hondureña en los casos RI-1343-2014 y RI-243-2015 con relación al objeto y el parámetro del control de constitucionalidad. Siendo que la decisión en este fallo se fundamentó en convenciones internacionales para declarar inaplicables varios artículos de la Constitución, a pesar de que el tratamiento dado por dichos tratados a los derechos alegados en el asunto no era más favorable al otorgado por la CH, sólo puede inferirse que la única razón para invocarlos ha sido la de establecer su superioridad sobre la ley fundamental. Como resultado, se ha producido, por una vía impropia, una modificación al sistema de fuentes del ordenamiento cuyos efectos y consecuencias tendrá que enfrentar la propia Sala, si quiere mantener sus líneas jurisprudenciales, la previsibilidad y la seguridad jurídicas, y, sobre todo, la igual protección bajo la ley para todos los hondureños. Ya con relación a otras garantías, se observa que la legitimación actual de la garantía de amparo en la legislación hondureña no resulta idónea para grupos cuya existencia no está reconocida por el Estado, para situaciones que impliquen derechos difusos cuyos titulares sean indeterminados o indeterminables o para colectivos unidos solamente por intereses circunstanciales o temporales. De darse un cambio constitucional, la tesis propone, por tanto, una garantía más específica, que podría denominarse amparo colectivo o social; inspirada en institutos estudiados a través del derecho comparado, pero incorporada con las adaptaciones necesarias para que encaje adecuadamente en el ordenamiento y la práctica jurídica hondureña. La regulación específica debería contemplar los derechos garantizados por la nueva figura, las organizaciones, grupos o instituciones legitimadas para presentar la acción, la garantía de audiencia y el debido proceso para aquellos que forman parte de un colectivo o clase, pero que no toman parte en el litigio, y, los efectos de las sentencias hacia terceros y miembros no participantes del colectivo que promueve la acción. En lo que atañe a jurisprudencia, dos casos de inconstitucionalidad sobre legislación minera, y uno de amparo ante la exigencia de copagos en el principal hospital público del país, reflejan ya la presencia de ciertos factores que en otros puntos del Sur global han sido identificados con el incremento y resolución de casos judiciales sobre derechos sociales, a saber: un movimiento organizado de activistas dispuestos a utilizar la vía jurisdiccional, la deficiencia de otros órganos del Estado para resolver el problema y el conocimiento de la judicialización previa de otros derechos humanos. Se constata también con optimismo, especialmente a partir de dos casos recientes reportados en materia de salud durante los últimos cinco años, que la tendencia de litigación parece encaminarse en una dirección adecuada desde la perspectiva de la equidad en el acceso a las garantías de los derechos sociales; ya que los promotores de ambos amparos privilegiaron los elementos colectivos sobre los individuales. Se reconoce también como un factor positivo que en la sustanciación y resolución de los asuntos presentados y estudiados en la investigación, la Sala Constitucional --particularmente durante el período 2002–2009 y lo que transcurre del mandato 2016–2023-- ha exhibido una mayor independencia que cuando ha tratado casos que involucran fuertes intereses de actores políticos. En las reflexiones finales surgen interrogantes sobre la idoneidad de los tribunales como vehículos para impulsar el cambio social y sobre el lugar que tiene la judicialización en el marco de una discusión más amplia sobre la eficacia vinculante de los derechos fundamentales y la defensa de la Constitución. Siempre en línea con lo constatado en otros países del Sur global, se reconoce que la jurisdicción opera como correctora de insuficiencias o discriminaciones de la legislación y la acción de las administraciones, pero no como su sustituto. Vale decir, por un lado, que la judicialización tiene más posibilidades ahí donde ya existe una norma o un programa concreto para proteger un derecho social; y por otro, que la jurisdicción no debe concebirse como un sucedáneo de las políticas sociales. Sólo desde esa visión de complementariedad de los medios que ofrece conjuntamente el ordenamiento jurídico –sin abandonar, por cierto, la acción política y el movimiento social-- se puede pensar la realización del programa del constitucionalismo social hondureño en estos tiempos de la normatividad.